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董希淼:《商业银行法》做出大幅度修改,传递什么信号?

来源:中关村互联网金融研究院      发布者:admin      点击数:      发布时间:2020/11/21 18:33:55



以下为全文:



目前,中国人民银行公布《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(以下简称“修改建议稿”),向社会公开征求意见。这是《商业银行法》1995 年颁布以来第三次启动修改,将可能是修改幅度最大的一次。同时,这也是人民银行承担拟订金融业重大法律法规草案的职责后第一次牵头的重大法律法规修改,其中传递出的政策信号值得关注。


《商业银行法》的制定和修改


银行业特别是商业银行是我国金融业的主体。如何加强和完善商业银行法律规制,是一个需要在实践中不断探索的重大课题。


1986 年 1 月,国务院制定《银行管理暂行条例》,共 10章 63 条,作为行政法规,迈出银行业监管方面第一步,开启了我国银行业法律规制的序幕。1993年 12 月,国务院印发《关于金融体制改革的决定》,要求加快制定商业银行法,促进专业银行向商业银行转变。根据这一要求,中国人民银行随后组成起草小组和顾问小组,重新起草商业银行法。一年多之后,1995 年 5 月,第八届全国人大常委会第十三次会议审议通过《商业银行法》,我国从此有了针对商业银行的基本法律。《商业银行法》共 9 章 91 条,自 1995 年 7 月起实施。


《商业银行法》是《中国人民银行法》之后我国第二部金融大法,是我国金融法律体系框架的重要部分。制定《商业银行法》的目的在于,保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益,规范商业银行行为,提高信贷资产质量,加强监督管理,保障稳健运行,维护金融秩序。《商业银行法》的颁布实施标志着商业银行开始步入法制化、规范化轨道,具有重要意义。此后,2003 年 12 月和 2015 年 8 月,《商业银行法》进行了两次修改。


2003 年的修改,主要是对与加入世界贸易组织承诺不相适应的规则做了修改,要求商业银行参照巴塞尔银行监管委员会制定的有效银行监管核心原则,建立健全风险管理和内部控制制度,不再强制发放政策性贷款。同时,在中国银监会成立之后,将主要监管部门由人民银行调整为国务院银行业监督管理机构。此外,还加大对违法行为的处罚力度。修改后的《商业银行法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过, 共 9 章 95 条,自 2004 年 2 月起实施。


2015 年的修改幅度较小,但影响不小。此次修改主要针对存贷比指标,删除了贷款余额与存款余额比例不得超过 75% 的 规定,将存贷比由法定监管指标转为流动性监测指标。虽然只是一处小小的修改,但有利于进一步完善金融传导机制,增强 金融机构服务实体经济的能力。修改后的《商业银行法》经第 十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过,仍为 9 章 95 条,自2015 年 10 月起实施。


随着经济金融形势发展变化,虽经两次修改,但《商业银行法》大量条款已不适应实际需求,而银行业发展和监管新的实践亟须上升到法律层面。总体而言,现行的《商业银行法》已经滞后于商业银行改革实践,滞后于商业银行业务发展实践,滞后于商业银行跨业创新实践,滞后于商业银行监管实践,滞后于危机以来的国际共识。


修改建议稿的主要内容分析


修改建议稿是对《商业银行法》的一次全面修订,共 11 章127 条。其中,公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出四章是整合后新设或充实的,体现了此次修改的意图和重点。主要的修改内容包括以下五个方面。


第一,扩大法律适用主体范围。现行的《商业银行法》以单一的商业银行为规范对象,但目前我国银行业金融机构超过4000 家,既包括商业银行,也有数量众多的村镇银行、农村信用社以及非银行金融机构。所以,修改建议稿首次将村镇银行纳入商业银行范畴,不但明确了村镇银行的法律地位,也将弥补法律覆盖主体不足的问题。修改建议稿还提出,开发性金融机构、政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等办理商业银行业务的机构,也适用本法。与此同时,修改建议稿明确了银行分类准入条件和差异化监管机制。


第二,完善商业银行公司治理。公司治理对从事货币金融的商业银行尤为重要,也是近年来银行业市场乱象整治的重点。修改建议稿新设第三章“商业银行的公司治理”,坚持问题导向,进行全面明确的规定。如在股东资质与行为方面,吸收现行监管制度中的有益做法,增设股东义务与股东禁止行为,如要求股东“逐层说明其股权结构直至实际控制人”。在完善公司治理结构方面,突出董事会核心作用,加强专门委员会、独立董事设置;提升监事会独立性及监督作用,建立向监管机构报告机制。在风险管理方面,要求健全内部控制,规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。


第三,健全风险处置与退出机制。在总结前期高风险金融机构处置经验的基础上,修改建议稿将现第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”,进一步细化了风险处置要求,明确建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制,严格处置条件,规范处置程序,重点是新增接管条件、接管组织职责、过桥商业银行要求,并细化破产清偿顺序。如在早期纠正方面,明确三类情形可采取不同的早期纠正措施;在接管条件方面,明确资产质量持续恶化等六种可以实施接管的条件。在内外部不确定性加大的情况下,完善风险处置与退出机制十分必要。


第四,调整商业银行经营规则。一方面,修改建议稿减少行政约束,尊重商业银行自主经营权,对贷款担保、利率、账户等条款进行修改。如强调银行可与客户自主协商确定存贷款利率,删除借款人应提供担保和企业仅能开立一个基本账户等条款。特别是自主协商确定利率,坚持利率市场化的原则和方向,有助于纠正地方法院以民间借贷利率约束金融借贷的不当行为。另一方面,修改建议稿突出金融服务实体经济导向,强调区域性银行未经批准不得跨区域展业。此外,修改建议稿拓宽商业银行经营范围,新增托管业务、衍生品交易业务、贵金属业务、离岸业务,业务范围从 14 项拓展到 18 项。


第五,规范客户合法权益保护。修改建议稿新增第六章“客户权益保护”,对商业银行营销、信息披露、客户适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出详细规定。例如,明确银行向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务,给客户造成损失的应承担赔偿责任;强调不得过度放贷和掠夺性放贷,不得提供明显超出客户还款能力的授信;不得捆绑销售,或者在合同中附加不合理的交易条件;不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息,不得篡改、倒卖、违法使用个人信息。这些条款将此前保护金融消费者权益的规定提到法律高度。


不过,对此前呼声较高的放宽分业经营限制,修改建议稿未进行调整仍然维持现行《商业银行法》第四十三条规定,即在境内“不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外”。


《商业银行法》修改的意义


此次启动《商业银行法》修改,是在我国银行业规模快速增长、产品和服务创新层出不穷、金融风险交叉传染加剧、外部不确定性因素增多等背景下进行的。因此,与前两次修改相比,此次修改将更加全面,是对《商业银行法》实施 25 年来的一次“大手术”。


《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和 2020 年立法工作计划。修改建议稿公开征求意见并进行完善后,将提交国务院审议,由国务院向全国人大常委会提出,经全国人大常委会审议通过后颁发实施。笔者认为,主要有三个方面的特点。


一是坚持与时俱进,修订过时规定。此次修改建议稿结合近年来银行业出现的新发展趋势和潜在风险点,修改、删减不合时宜的法律条款,完善法律要求,如删除账户、担保方面的不合理要求,大幅度上调注册资本金要求。


二是完善制度建设,补齐监管短板。此次修改建议稿新增设立银行要有信息科技架构和系统等要求,并对银行的公司治理和股东行为、资本补充、开业申请、存款保险制度、利率市场化、银行服务收费等规定进行补充。


三是落实简政放权,减少行政约束。按照此次修改建议稿,商业银行更换董事、监事、高级管理人员时,监管部门对其任职资格由审查变为核准;允许双方自主约定存贷款利率,新增贷款自主要求,提升银行自主经营能力。


《商业银行法》是调整我国银行业运行的主要法律,与《中国人民银行法》《银行业监督管理法》一起,发挥着推动银行业发展和实施监管的重要作用。在当下,及时全面地对《商业银行法》进行修改,符合国内外银行业发展和金融监管变化趋势,十分必要和重要。这将为银行业健康可持续发展、防范化解金融风险创造更加适宜的法律环境,也将推动银行业更好地服务实体经济。


笔者认为,修改建议稿仍有一些可以斟酌的地方。例如,对区域性银行“未经批准,不得跨区域展业”,建议调整为“未经批准,不得跨区域设立机构”;关于银行可与客户自主协商确定存贷款利率,还应与相关司法解释及司法部门衔接,确保有效落实;对分业经营的限制,似有调整空间,以更契合银行业综合经营趋势。


中关村互联网金融研究院首席研究员  董希淼
兰州大学管理学院